Jaime Cárdenas*
La revocación de mandato es un derecho humano de carácter político que se ejerce a través de un instrumento de democracia directa. Está previsto en nuestra Constitución desde 2019 en los artículos 35 fracción IX y 116. Es un medio de participación que existe en democracias consolidadas y en países de menor desarrollo democrático.
Se define la revocación de mandato como el procedimiento institucional que permite la remoción de los representantes electos por parte de sus electores (Dieter Nohlen). Para el tratadista argentino Mario Justo López[1], la revocación de mandato o recall es un procedimiento para destituir a los representantes o funcionarios elegidos antes de que se cumpla el plazo fijado para su actuación, y cuyo objeto radica en mantener constantemente responsables ante sus electores a los funcionarios públicos elegidos. La revocación de mandato otorga a la población la facultad de dejar sin efecto el mandato del titular de un cargo de elección popular como resultado de un proceso de consulta también popular[2]. Es un instrumento de defensa de los ciudadanos frente a los gobernantes[3].
De acuerdo con estas definiciones, pueden identificarse los siguientes rasgos característicos de este mecanismo jurídico-constitucional:
- Es un derecho político reconocido a los ciudadanos, previsto constitucional y legalmente en algunos países como Suiza, Canadá, Estados Unidos, Argentina o Bolivia.
- Tiene por objeto la destitución de un servidor público de elección popular antes que expire el periodo de su mandato.
- Requiere el acuerdo de la mayoría de los electores que participan en el revocatorio en el porcentaje que establezca cada Constitución -en México se exige para que sea vinculante que haya participado el 40 por ciento de los ciudadanos inscritos en el listado nominal-, y exige un porcentaje de ciudadanos para iniciarlo (el 3 por ciento del listado nominal en 17 entidades federativas).
- Su carácter vinculante depende de la determinación de la propia Constitución.
- Puede promoverse con expresión de causa o sin determinación de ella, con pruebas o sin ellas. Las causas y las pruebas no son importantes. Se trata de una decisión ciudadana en ejercicio de su soberanía.
- No debe confundirse con el “impeachment” o juicio político ni con ningún otro procedimiento de responsabilidad de carácter jurídico.
- Es un procedimiento eminentemente político, en el sentido de que los ciudadanos tienen el derecho, en ejercicio de su soberanía, de deponer o mantener a sus gobernantes electos a través de una consulta organizada para ese fin.
La revocación de mandato existe, entre otras causas, por la crisis de la democracia representativa. Entre las razones contextuales y propias de esa profunda crisis encuentro las siguientes:
- El modelo neoliberal vigente genera como nunca antes en la historia del capitalismo profunda desigualdad, exclusión y neocolonialismo y la democracia representativa es incapaz de brindar alguna solución al respecto;
- Los diseños institucionales del neoliberalismo -reformas estructurales, algunas de ellas electorales promotoras de una democracia de baja intensidad- son para favorecer a las élites económicas y políticas;
- Se entroniza la democracia electoral de baja intensidad -votar en las elecciones para escoger entre partidos y candidatos y otorgar un cheque en blanco al gobernante que puede aliarse con las élites en contra de los ciudadanos-, y se alientan profundas limitaciones a la democracia participativa, deliberativa y comunitaria;
- Los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales no cuentan garantías efectivas. El Estado constitucional y democrático de Derecho de carácter representativo no puede ser realidad desde el fundamento de la teoría económica neoliberal;
- El neoliberalismo a través de los procesos de privatización y del saqueo de los recursos naturales de las naciones produce una gran corrupción en las élites económicas y políticas y la democracia representativa no tiene la capacidad de enfrentarla;
- La soberanía es vapuleada por el poder de las grandes corporaciones trasnacionales y por la influencia de las potencias hegemónicas, lo que ningunea a las instituciones nacionales representativas y a los derechos de los ciudadanos;
- Los medios de comunicación transmiten el discurso de las clases dominantes y con ello debilitan las vías de inclusión política, social y económica que dicen promover los mecanismos de democracia representativa;
- No hay posibilidad de resistencia civil, en muy pocos Estados de democracia representativa se admite -conozco el caso de Alemania-; y,
- El neoliberalismo y sus instrumentos institucionales y jurídicos de la democracia puramente representativa conforma sociedades sin destino, sin futuro.
En México, el procedimiento para revocar-ratificar el mandato del presidente López Obrador ha producido fuertes discusiones políticas y jurídicas. Me referiré únicamente a las últimas respecto a las siguientes cuestiones: 1) Si los derechos humanos dependen para su ejercicio de recursos económicos; 2) Si la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene competencia para conocer asuntos relacionados con la revocación de mandato; 3) Si se pueden suspender en México los derechos políticos y a qué equivale ello; y 4) Si constitucionalmente corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público otorgar recursos suplementarios para la realización de la revocación de mandato.
Respecto a la primera cuestión, acerca de si el ejercicio de los derechos humanos depende de recursos económicos, la teoría contemporánea de los derechos humanos la rechaza, -por ejemplo, Luigi Ferrajoli en su obra “Los fundamentos de los derechos fundamentales” porque los derechos humanos aún los más costosos se pueden realizar progresivamente como indica el párrafo tercero del artículo primero de nuestra Constitución. Esa concepción de vincular a los derechos humanos con los recursos que se dispongan en las finanzas públicas es análoga “mutatis mutandis” a la que fue sostenida por Hans Kelsen cuando el autor vienés confería naturaleza jurídica plena solamente a las normas que venían respaldadas por una sanción. Hoy sabemos que las normas más importantes de un sistema jurídico como las constitucionales y convencionales no traen aparejada la amenaza de sanción.
Vincular la existencia o realización de los derechos humanos a los recursos económicos existentes implica negarlos, en este caso, negar que el derecho a la revocación de mandato es un derecho humano, y entraña además pensar en los derechos humanos en clave asistencialista en donde ciertos derechos humanos son derechos de segunda porque no se pueden cumplir igual como los que no cuestan. Afirmar que los derechos se satisfacen hasta donde llegan las finanzas públicas, implica además eludir las obligaciones de los poderes formales y fácticos con los derechos humanos[4].
La Constitución italiana de 22 de diciembre de 1947 dispone en su artículo 3 lo siguiente: “Todos los ciudadanos tendrán la misma dignidad social y serán iguales ante la ley, sin distinción de sexo, raza, lengua, religión, opiniones políticas ni circunstancias personales y sociales. Constituye obligación de la República suprimir los obstáculos de orden económico y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política, económica y social del país”.
El artículo 9.2 de la Constitución española de 1978 señala: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.
Los principios de Limburgo sobre la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de junio de 1986, establecen dentro de sus principios interpretativos, que los Estados Partes -México lo es- utilizarán todos los medios apropiados a nivel nacional, incluyendo medidas legislativas, administrativas, judiciales, económicas, sociales y educacionales, coherentes con la naturaleza de los derechos, con el fin de cumplir sus obligaciones bajo el Pacto y, agregan que lograr progresivamente los derechos no implica que los Estados puedan aplazarlos indefinidamente, pues se debe asegurar la efectividad de los derechos. Esto significa que se deben utilizar todos los recursos financieros y de otro tipo, dentro de la sociedad concreta y de las instituciones, y hasta el máximo de lo que se disponga para lograr la plenitud de los derechos.
Lo anterior quiere decir, en tanto que los principios de Limburgo forman parte del derecho mexicano, según el párrafo primero de la Constitución de la República, que se deben utilizar todos los medios –legislativos, judiciales, administrativos, económicos, sociales, educacionales, etcétera- para cumplir con las obligaciones derivadas del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al igual que las del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Principios de Siracusa de 24 de agosto de 1984). La progresividad no implica aplazar la efectividad de los derechos humanos. Cada sociedad e institución debe desarrollar y generar los recursos y medidas necesarios para satisfacer los derechos.
Es decir, en los términos del artículo 3 de la Constitución italiana, es obligación de las instituciones del Estado suprimir los obstáculos de orden económico y social que, limitan de hecho la libertad y la igualdad de las personas. Y, de acuerdo con el artículo 9.2 de la Constitución española las autoridades deben remover los obstáculos que impiden o dificultan la plenitud de los derechos humanos.
Lo anterior significa que la autoridad competente en México para organizar la revocación de mandato -el INE- debe tomar todas las medidas que sean necesarias para que el ejercicio de la revocación de mandato sea una realidad. No puede pretextar insuficiencia de recursos o cualquier otro obstáculo administrativo o técnico para no realizar la revocación o cumplir con ella sólo a medias. Si lo hace, estaría violando los derechos humanos de las personas y contradiciendo sus fines institucionales.
La segunda cuestión, respecto de si la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene competencia para conocer de impugnaciones vinculadas a la revocación de mandato, caben dos respuestas. Si se considera que la revocación de mandato es un instrumento electoral, de democracia representativa, para ejercer un derecho político, la Corte no tendría competencia según lo prevé el artículo 105 fracción I de nuestra Constitución. Pero, en otra lectura, más conforme con la teoría democrática de nuestros días, y que distingue entre democracia electoral-representativa, democracia directa-participativa-deliberativa, y democracia comunitaria, la Corte tendría plena competencia, pues la revocación de mandato no es parte de las reglas e instituciones electorales y representativas, sino que forma parte de los medios de democracia directa y participativa que están reconocidos en nuestra Constitución: la iniciativa legislativa ciudadana, el derecho de consulta, las candidaturas independientes y la revocación de mandato. En todo caso, la respuesta a esta interrogante está abierta, y desde mi punto de vista, los tribunales deben actuar para garantizar los derechos humanos en la mayor medida posible. La competencia, como señalan teóricos europeos como Riccardo Guastini y Ródenas Calatayud, es una categoría autónoma de la validez formal y material, que implica atender al menos tres supuestos: la existencia real de una colisión de principios o normas; el colapso de la institución competente porque la otra atenta contra sus fines y propósitos; y el grado de afectación a los fines de la institución que se sostiene es la competente. Es decir, la competencia no es una categoría jurídica mecánica y absoluta sino flexible y relativa, y lo importante de ella, es que las instituciones tutelen efectiva y realmente los derechos humanos.
En cuanto a la tercera cuestión, sobre si el INE podía suspender derechos políticos -la revocación de mandato- hasta tener el dinero para ello, me parece de todo lo acontecido hasta el día de hoy, la más grave y contrario al orden constitucional. De acuerdo con el párrafo segundo del artículo 29 de la Constitución, los derechos políticos no se pueden suspender ni en la situación constitucional más extrema que es la declaratoria de suspensión de derechos y garantías. Jamás los derechos humanos que enlista el párrafo segundo del artículo 29 constitucional pueden suspenderse, no lo puede hacer el INE, ni el Congreso, ni el presidente de la República, ni ninguna autoridad y/o persona. Una decisión de ese calibre implica el rompimiento absoluto del orden constitucional y, debería dar lugar al juicio político previsto en el artículo 110 de la Constitución por actualizarse el primer supuesto del artículo 7 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
Para Carl Schmitt el único que puede decidir sobre el estado de excepción -declaración de suspensión de derechos y garantías- es el soberano. Este estado implica la garantía última del orden del Estado. Los estados de excepción en la concepción autoritaria y totalitaria de Schmitt escapan a la regulación normativa, es más, son el ámbito de la suspensión y eliminación del ordenamiento jurídico, en donde es la política de la institución, la que tiene el poder de decretar el estado de excepción, la que define la situación crítica a través de los medios que se estiman oportunos[5]. Desde mi punto de vista, así actuaron los seis consejeros electorales que resolvieron a favor de la suspensión de la revocación de mandato. Siguieron al jurista nazi Schmitt y se olvidaron de los teóricos del Derecho democrático.
Finalmente, ¿debe ser la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la que otorgue los recursos para que se realice a plenitud la revocación de mandato?, mi respuesta es negativa. De acuerdo con artículo 126 de la Constitución, sólo por ley del Congreso se puede autorizar gasto adicional que no esté comprendido en el presupuesto. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria vigente – principalmente los artículos 19, 20, 21, 46, 57, 58, 59 y 61 de esa Ley- como la legislación previa en la materia, han previsto, desde nuestro punto de vista, al margen de la Constitución, supuestos para las adecuaciones presupuestales. El artículo 126 de la Constitución es muy claro, es el Congreso de la Unión por medio de ley, y no la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el que debería autorizar, si es que faltan, los recursos para la revocación del mandato, asumiendo que el INE hizo previamente un ejercicio serio y públicamente demostrable en ese sentido.
*Investigador titular en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
[1] López, Mario Justo, Manual de Derecho Político, Buenos Aires, Argentina, Ed. Kapelusz, 1975.
[2] Zovatto, Daniel, “Las instituciones de la democracia directa a nivel nacional en América Latina. Balance comparado: 1978-2007”, en A. Lissidini, Y. Welp y D. Zovatto, Democracia directa en Latinoamérica, Buenos Aires, Prometeo, 2008, p. 260.
[3] Eberhardt, M.L. “Crisis de la representación en las democracias presidencialistas latinoamericanas ¿La revocatoria de mandato como opción?”, Revista Elecciones, 12 (13), Lima, ONPE, 2014.
[4] CÁRDENAS GRACIA, Jaime, El modelo jurídico del neoliberalismo, México, UNAM-editorial Flores, 2016.
[5] SCHMITT, Carl, Teología política. Cuatro capítulos sobre la doctrina de la soberanía (1922) y Teología política II. La liquidación de toda teología política (1969), Madrid, Trotta, 2009.
