El contexto jurídico del procedimiento de revocación de mandato
Comunicación Política, Hemeroteca

El contexto jurídico del procedimiento de revocación de mandato

Jaime Cárdenas Gracia*

Un ejercicio democrático que debiera concitar el interés de medios, sociedad civil, mundo académico, autoridades electorales, no es incitado por ellos. El procedimiento de revocación de mandato en curso no interesa a la élite institucional del INE, ni a las élites económicas ni políticas del país.

La revocación de mandato es un derecho ciudadano, que en algunos países del mundo existe para deponer a gobernantes que ya no tienen la confianza del pueblo. Es una de las expresiones de la soberanía más importantes porque el gobernante puede perder el encargo sin que concluya el plazo establecido en la Constitución o en la ley. La revocación de mandato es una de las manifestaciones prístinas de la soberanía popular.

En nuestro país, de manera intencionada la autoridad electoral ha hecho de todo para evitar que la revocación de mandato respecto al Presidente de la República sea un éxito. La revocación de mandato no es un invento, existe en México y en otras partes del mundo por la crisis de la democracia representativa.

En este proceso de revocación de mandato, el INE no ha tomado todas las medidas necesarias para que el ejercicio de la revocación de mandato sea una realidad. El INE pretextó insuficiencia de recursos económicos, en contra del derecho internacional de los derechos humanos (Principios de Siracusa y de Limburgo), para obstaculizar y limitar

el procedimiento, al grado de suspender mediante una decisión mayoritaria del Consejo General del INE, los derechos políticos relacionados con la revocación, en contra de la Constitución -artículo 29 párrafo segundo-.

A través de procedimientos sancionatorios, el INE ha perseguido y ha generado la percepción de que nadie puede -por la veda electoral- promover el procedimiento de revocación de mandato, salvo ellos. Sin embargo, la autoridad electoral actúa pasivamente en la promoción en medios y socialmente de este procedimiento.

La autoridad electoral ha hecho todo lo posible para obstaculizar el procedimiento de revocación. Ha realizado una interpretación y aplicación inadecuada de lo qué es la propaganda gubernamental y cuáles son sus alcances. En efecto, desde mi punto de vista, las decisiones electorales incurren en diversas deficiencias. Enuncio algunas de ellas: se interpretan los principios sobre la propaganda gubernamental contenidos en los artículos 35. IX. 7, 41 y 134 de la Constitución y 33 de la Ley Federal de Revocación de Mandato como si fuesen reglas y que se aplican “todo o nada” -se trata a diferencia de lo que razona el INE, de principios jurídicos que tienen otro tratamiento-; se aplican esos principios sin realizar un test de proporcionalidad con relación a los derechos a la libertad de expresión, derecho a la información y el derecho a la rendición de cuentas. No se advierte la enorme indeterminación de los principios que restringen a la publicidad gubernamental y la posibilidad de que esa indeterminación.

Además de generar violación a la certeza jurídica, produzca arbitrariedad por parte de las propias autoridades electorales; no se distingue entre propaganda gubernamental contratada y la propaganda gubernamental no contratada; no se toma en cuenta el cambio de relación entre los medios privados y el gobierno en turno, precisamente porque ha disminuido el flujo de los recursos públicos a los medios privados para comprar publicidad gubernamental; no se han analizado las peculiaridades diferenciadoras de la publicidad gubernamental en procesos electorales y en procesos de democracia directa; y, entre otros, no ha habido un intento por parte de las autoridades electorales para establecer parámetros que armonicen los principios constitucionales en pugna, seguramente porque se aplican mecánicamente precedentes de otra época por parte de las autoridades de la materia, relacionados con la censura previa.

La propaganda gubernamental en el pasado reciente -sexenios previos- se realizaba mediante la contratación millonaria de espacios en los medios de comunicación para violar los principios de equidad electoral, y con ello, violentar los derechos a la información y la libertad de expresión. Los principios constitucionales sobre propaganda gubernamental previstos en el párrafo octavo del artículo 134, 35 fracción IX.7, y 41 constitucionales, repetidos en la legislación electoral y ahora en la de revocación de mandato, se olvidaron de establecer parámetros que brindarán certeza sobre lo qué se puede informar por parte de los gobiernos. La preocupación legislativa y jurisprudencial era contener el gasto millonario en la materia, y por eso no se atendieron con suficiencia los temas sobre lo que puede o no informar un gobierno durante una campaña electoral o, durante el periodo de veda en el procedimiento de revocación de mandato.

En este gobierno, la propaganda gubernamental no se realiza como en el pasado, a través de una millonaria contratación pública en medios privados electrónicos y digitales, muchas veces encubierta y opaca, sino mediante conferencias de prensa matutinas -mañaneras- y a través de los medios electrónicos de comunicación pública, además del uso de las redes sociales. Ha disminuido sensiblemente en este sexenio el presupuesto para propaganda gubernamental contratada.

La relación medios, Estado y sociedad nunca ha sido en México democrática, por el contrario, hemos vivido en México una dictadura mediática: los medios impresos, digitales y electrónicos reproducían los puntos de vista de los gobiernos del pasado y de los sectores dominantes-hegemónicos, y no había existido ningún pluralismo de medios ni en los medios.  En este sexenio, ante la disminución sensible en el gasto de propaganda gubernamental contratada, los medios privados de comunicación, de aliados del gobierno se han transformado en sus adversarios, tal vez, en sus únicos adversarios reales, y reclaman los principios del pluralismo y del derecho a la información, lo que antes no practicaban en términos generales.

Los operadores políticos y mediáticos, hoy en día, opuestos al gobierno en turno, de manera dolosa, con alevosía, premeditación y ventaja, han avasallado a sectores sociales mayoritarios. Han impuesto las supuestas reglas de la deliberación pública en su beneficio para que sólo las voces y posiciones dominantes prevalezcan –las de los poderes fácticos que desean regresar a la situación previa a la de este gobierno- y, de manera intencionada han presentado esa interpretación de la realidad como la realidad misma. Los críticos al actual gobierno sostienen, por su parte, que el gobierno en turno emplea la propaganda a su disposición -principalmente- las mañaneras para apuntalar el proyecto de la Cuarta Transformación, lo que desde luego es verdad.

Con motivo del procedimiento de revocación de mandato en curso, el INE emitió el “Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se aprueba la Convocatoria para el proceso de revocación de mandato del Presidente de la República electo para el periodo constitucional 2018-2024”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero de 2022 que en la parte conducente señala: “Durante el tiempo que comprende el proceso de revocación de mandato, desde la emisión de la Convocatoria y hasta la conclusión de la jornada de votación, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación de toda propaganda gubernamental de cualquier orden de gobierno. Los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, sólo podrán difundir las campañas de información relativas a los servicios educativos y de salud o las necesarias para la protección civil”.

La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el Amparo en revisión 308/2020 el 8 de septiembre de 2021, declaró inconstitucionales e inconvencionales preceptos de la Ley General de Comunicación Social porque esa legislación no previó “un entramado normativo suficientemente preciso, con el fin de tutelar los principios del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Federal en lo concerniente a la propaganda que, bajo cualquier modalidad de comunicación social, difundan los órganos de gobierno que ahí mismo se precisan”. En el mismo sentido, acerca de la necesaria determinación de los principios sobre publicidad gubernamental contenidos en la Constitución o en las leyes, se ha pronunciado la Relatoría para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en los “Principios sobre la Regulación de la Publicidad Oficial y la Libertad de Expresión”.

Las prohibiciones a la difusión de la publicidad gubernamental no podrían servir para:

Afectar de modo indirecto la libertad de expresión en una sociedad;

  1. Reducir los niveles de deliberación pública en la sociedad, del derecho a la información y de la rendición de cuentas;

2. Emplear las prohibiciones a la publicidad gubernamental para promover la opacidad en la gestión pública;

3. Utilizar esas prohibiciones indeterminadas para tratar discriminatoriamente a segmentos de la población;

4. O, darle, a las prohibiciones genéricas de difusión de la propaganda gubernamental un carácter absoluto y tajante, sin ponderación alguna, para menoscabar los derechos humanos de la parte dogmática o los principios de la parte orgánica de una Constitución.

El Acuerdo del INE, de 7 de febrero de 2022, en su parte conducente, produce perplejidad, y denota una indeterminación que no brinda certeza en los términos del artículo 41 constitucional. Además, el Consejo General del INE debió ponderar en la parte conducente del Acuerdo las prohibiciones de difusión sobre la publicidad gubernamental con los derechos a la libertad de expresión, derecho a la información, derecho a la transparencia en los asuntos públicos y con las obligaciones gubernamentales de rendición de cuentas. La aplicación del principio de proporcionalidad -test de proporcionalidad- está ausente en la parte conducente del Acuerdo del INE. La ponderación es un método interpretativo para solucionar conflictos entre principios constitucionales y convencionales, principalmente para resolver conflictos o colisiones entre derechos fundamentales o, conflictos entre derechos fundamentales y otros principios jurídicos de naturaleza constitucional y/o convencional.

En México es necesario que las autoridades, pero también a los medios de comunicación -con fundamento en el artículo 6 de la Constitución y en el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos- cumplan cabalmente con el derecho a la información. Este derecho fundamental consiste no sólo en el acceso a la información de las posiciones del gobierno y de los grupos dominantes en la sociedad.

El derecho a la información tiene entre otras vertientes: el pluralismo de los medios –que exista una gran cantidad de medios que difundan versiones diversas sobre los problemas nacionales- y en los medios –que se garantice el derecho de los periodistas de cada medio a disentir de la línea editorial o toral del respectivo medio-, el acceso en condiciones de imparcialidad a las concesiones sobre el espacio radioeléctrico, el derecho a recibir información plural y veraz, el derecho de todos los sectores relevantes de la sociedad y de la vida política para participar en la discusión de los asuntos públicos y que éstos se expresen en los medios, el derecho a que la información oficial, que debe ser neutral y equitativa, no constituya una forma de propaganda a favor del gobierno en turno, y, el derecho a que existan autoridades independientes, no derivados de las cuotas de partidos como los actuales, que garanticen la eficacia de los anteriores derechos.

De lo anteriormente expuesto, parece claro que el Consejo General del INE trastocó la Constitución, pues además de menoscabar derechos fundamentales como el de libertad de expresión o el derecho a la información, dejó de fundar y motivar debidamente su Acuerdo en la parte conducente, al obviar la aplicación de un test de proporcionalidad sobre los principios y derechos involucrados.

El Acuerdo del INE establece una prohibición absoluta de la difusión de propaganda gubernamental sin incorporar, más allá de lo contemplado en la norma constitucional y legal, matices y lineamientos ciertos, y sin aplicar la prohibición constitucional prevista en la fracción IX.7 del artículo 35 de la ley fundamental en consonancia y armonía con los derechos fundamentales involucrados y que son afectados por la prohibición. En el Acuerdo del INE, en su parte conducente, no existió un análisis más o menos pormenorizado sobre los alcances jurídicos de las limitaciones a la propaganda gubernamental contempladas en los artículos 134 párrafo octavo y 35 fracción IX.7 de la Constitución. Se aplicó la Constitución en relación a esos preceptos como si fueran reglas de todo o nada para utilizar la expresión de Ronald Dworkin, y no como principios que están sujetos a la interpretación conforme, ponderada, y razonable en los términos del artículo primero de nuestra norma primordial.

El Acuerdo de 7 de febrero de 2022 del INE viola los principios de equidad y neutralidad en materia de publicidad oficial. El Acuerdo no contiene, en su parte conducente, parámetros normativos como los siguientes: 1) Estándares claros y precisos de lo qué se debe y no se debe hacer en la materia; 2) No garantiza, ni señala cuáles son los objetivos legítimos de la propaganda gubernamental; 3) No se establecieron mecanismos de transparencia ni de rendición de cuentas; y, 4) Se impide el pluralismo informativo en la propaganda gubernamental.

La propaganda gubernamental legítima, a diferencia de la prohibida, no tiene como finalidad promover productos y servicios con un fin comercial, su propósito es la concientización de la ciudadanía sobre temas de interés común, es un canal entre el gobierno y la sociedad para informarla, a fin de que ésta pueda participar activamente en la toma de decisiones y ejercer plenamente sus derechos. La propaganda gubernamental legítima es para que se rindan cuentas oportunamente a los habitantes sobre los fines de carácter institucional de las autoridades, además de los propósitos informativos, educativos o de orientación social que se deben perseguir.

En este sentido, las normas infra legales que prohíban la difusión de la propaganda gubernamental deben ser plenamente claras y precisas para impedir decisiones arbitrarias en manos de los funcionarios electorales, tal como ha precisado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al emitir los “Principios sobre la Regulación de Publicidad Oficial en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos”, los que constituyen las bases mínimas para la regulación en la materia.

En conclusión, el Acuerdo del INE de 7 de febrero de 2002, debió establecer parámetros normativos en materia de prohibición de difusión de la propaganda gubernamental para el procedimiento de revocación de mandato en curso. Era necesario ofrecer certeza; reducir la indeterminación jurídica; ponderar la propaganda gubernamental con los derechos a la libertad de expresión, información, y rendición de cuentas; y garantizar imparcialidad y neutralidad política. El Acuerdo del INE no lo hizo. De ahí la confrontación política que ahora existe entre las autoridades electorales y el gobierno federal con motivo del procedimiento de revocación de mandato.

*Investigador titular en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

8 de abril de 2022