Luis Miguel Carriedo*
La primera Consulta Popular que logra concretarse a nivel federal, desde que en 2012 se incluyó esa figura de democracia participativa al artículo 35 constitucional, tuvo una difusión minúscula en radio y televisión porque el Instituto Nacional Electoral, responsable de promoverla con imparcialidad, interpretó que bastaba con darle tratamiento de periodo ordinario y no el de periodo electivo al momento de asignar tiempo aire del Estado, que permitiera a la población informarse masivamente del ejercicio.
Mientras que en periodo electoral, el INE puede disponer de hasta de 48 minutos diarios (96 spots al día) en cada una de las cerca de 3 mil 390 emisoras que operan en el país, en periodos ordinarios solo dispone para sus fines de 3 o 4 spots diarios al día en cada señal, aunque la ley permite que en caso de que esos tiempos oficiales disponibles no sean suficientes, el Instituto puede asignar más tiempo oficial como ocurrió en 2016 con el proceso electivo especial de Asamblea Constituyente en la CDMX.
Ya con el aval de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el 10 de octubre del año pasado se publicó en el Diario Oficial, el decreto del Congreso donde se dio a conocer la convocatoria para celebrar la Consulta este 1 de agosto. Allí se estableció que su difusión se llevaría a cabo “en los tiempos y forma” que determinara el INE, sin embargo, esos tiempos y formas que el Instituto “determinó” optaron porque fueran solo unos cuantos spots por emisora (3 en televisión y 4 en radio), tomados exclusivamente de espacios ordinarios y no de los que se destinan para procesos electivos, así, la pauta de tiempo oficial para dar a conocer la Consulta fue acotada de forma considerable.
El Instituto asumió que bastaba con los pocos promocionales que utiliza cuando no hay ningún tipo de votación en juego, una interpretación de la ley que a todas luces es desfavorable en cuanto a dar a conocer masivamente, a 94 millones de electores, la Consulta Popular, pero que casualmente coincide con lo que han planteado en diversos momentos directivos de las grandes televisoras. Por ejemplo, cuando en 2016 se llevó a cabo el proceso electivo especial para definir la conformación de una Asamblea Constituyente de la Ciudad de México.
Ese año, representantes de las empresas mediáticas impulsaban abiertamente no asumir como una “elección” la votación de Constituyente, para que de esa manera se le diera tratamiento de periodo ordinario a los spots, aunque se trataba, igual que ahora, de un proceso electivo especial en donde se convoca a las urnas para elegir entre una u otra alternativa que se vota. En aquella ocasión el Tribunal Electoral reconoció que si el Instituto justifica la necesidad de más tiempos por considerar insuficientes los disponibles, puede asignarlos.
Al no tratar como tiempo electoral la etapa de Consulta, no hay obligación de televisoras a pautar mensajes electorales en horarios de mayor audiencia, porque son “tiempos ordinarios” y no de “elección”.
En 2016, para difundir Asamblea Constituyente, las presiones de televisoras fueron públicas y el Instituto, aunque no pautó 48 minutos durante todo el proceso, al menos reconoció que no era suficiente usar solo el tiempo de periodo ordinario e interpretó en favor de más promocionales, por eso asignó 12 minutos adicionales a los spots ordinarios. Consideró que por tratarse de un proceso electivo especial sería “suficiente” con asignar esos 12 minutos extra (24 spots por emisora al día) en el equivalente al periodo de precampaña, es decir, aprobó un acuerdo para determinar el uso de más tiempos de Estado en radio y televisión con el objetivo de informar de forma adecuada a la población.
Aunque el Tribunal Electoral no estuvo de acuerdo con asignar esos 12 minutos extra, su argumento fue que no se había justificado en el acuerdo del INE, la necesidad de usar esos minutos adicionales, pero la sentencia reconoció que sí era válido aumentar el tiempo ordinario, siempre que se justificara debidamente la insuficiencia de minutos. La sentencia también reconoció que ejercicios electivos especiales como fue la Constituyente son electorales y no ordinarios. Se lee en la página 120 de la sentencia:
“frente a situaciones inéditas como las que acontecen en el presente caso, el Instituto Nacional Electoral sólo podía disponer de tiempos adicionales a los previstos en la Constitución cuando así se justificara”.
En contraste, para la Consulta Popular de este año, pese a tener ese precedente de 2016, una facultad expresa en la convocatoria de la propia Consulta le permitía al INE “determinar” tiempos de difusión y otra en la Ley Federal específica también que en caso de insuficiencia, el INE puede destinar más espacios, pero nada de tiempo se agregó, ni un solo minuto al ordinario, como si no existiera un proceso de votación especial en puerta ni se necesitara dar a conocer masivamente el primer ejercicio de Consulta nacional sobre un tema vinculado a esclarecer el papel de los gobiernos pasados, el cual, aunque divide opiniones, precisamente por eso se abre a votación y cumplió con todos los requisitos legales para celebrarse.
Ejercer el derecho a la Consulta no es sólo una petición del poder Ejecutivo, el mismo asunto lo promovieron más de dos millones de ciudadanas y ciudadanos que merecían una sensibilidad institucional mayor en cuanto a difusión de la jornada y tema de votación. Era obligación del INE difundir en radio y televisión la Consulta, lo hizo, pero considerando suficiente el tiempo ordinario, una mínima cantidad de spots en comparación a la que se utiliza en procesos electorales regulares o la que destinó para aquella votación especial de 2016.
Para este proceso electivo especial que es la Consulta Popular, el Instituto ya tenía el precedente de la Asamblea Constituyente que le permitía interpretar en favor de más tiempo. Además, contaba con la base constitucional que le mandata difundir la consulta en tiempos oficiales, con el decreto de la convocatoria que expresamente lo facultaba para “determinar” tiempos destinados a la difusión de la Consulta e incluso al artículo 41 de la Ley Federal de Consulta Popular que le permitía, expresamente, solicitar más tiempo aire gratuito dedicado a la difusión masiva, si consideraba que el disponible, en un periodo determinado, era insuficiente. Pues no lo consideró y nadie impugnó.
El artículo 40 de esa Ley establece que la difusión es a través de “tiempos en radio y televisión que corresponden a la autoridad” y que esos tiempos son los del Estado. En su artículo 41 se lee también que:
“Cuando a juicio del Instituto el tiempo total en radio y televisión a que se refiere el párrafo anterior fuese insuficiente, determinará lo conducente para cubrir el tiempo faltante”.
Pero como a juicio del INE era tiempo suficiente el que se usa para periodo ordinario, pues entonces no ordenó adicionar ni un segundo extra, asumió que en lugar de 96 spots al día en cada señal de televisión era suficiente y usar solo 3 o 4 spots y no determinó nada conducente para tener mayor difusión.
Acorde a la convocatoria, la difusión de la Consulta inició el 15 de julio para la jornada de votación el 1 de agosto. Como el INE no asignó minutos adicionales a los de periodo ordinario, en las poco más de 3 mil 390 señales de radio y televisión que hay en el país, calculó que durante las dos semanas de difusión de la Consulta, se difundirían apenas 245 mil 40 spots.
Si tan solo se hubieran asignado los 48 minutos diarios disponibles por emisora para fines de autoridades electorales un solo día, como ocurre en tiempo de veda o de jornada de votación habría significado unos 325 mil 440 promocionales en tiempo oficial para informar a la población sobre la Consulta, mucho más que el total pautado para las dos semanas enteras con la interpretación desfavorable a difundir la Consulta por la que optó el INE en radio y televisión.
Entre el 15 de julio y el 1 de agosto, en caso de retomarse el criterio 2016 y adicionar de manera justificada al periodo ordinario 12 minutos por emisora para dar a conocer el proceso electivo especial, la cantidad habría sido también mucho mayor. En los 18 días señalados por la convocatoria se habrían tenido 1.4 millones de spots y no los reducidos 245 mil que fueron pautados. La Consulta justificaba más tiempo, necesita 40% de participación en las urnas, por eso era importante informar con amplitud a un universo de casi 94 millones de electores ¿es suficiente con apenas 3 spots al día en cada canal de televisión comercial? El INE consideró que sí, pese a que hubiera podido solicitar hasta 96 promocionales.
El 6 de junio pasado, día de votación de la elección federal, el INE ocupó los 48 minutos de tiempo oficial que puede administrar en periodo electivo en cada señal de radio y televisión del país. Ese solo día de jornada de votación, implicó 96 spots en cada emisora del país para difundir mensajes de autoridades electorales, en cambio, la jornada de votación de consulta del 1 de agosto solo tendría pautados 3 spots en televisión comercial y, en el mejor de los casos, 4 spots en radio privada, porque eso fue lo que asignó el INE y consideró (“a su juicio”, dice la Ley), suficiente.
En este caso ni siquiera hizo el esfuerzo por justificar ante el Tribunal la necesidad de más tiempo. No fueron tomados en cuenta esos precedentes, elementos que estaban sobre la mesa y permitían interpretar en favor de una mayor difusión, aprobar más tiempo siempre que lo justificaran y hay sustento para ello ante el umbral tan alto de participación que pide la Constitución para las Consultas. Se optó en cambio por el menor tiempo, ni siquiera por pedir esos 12 minutos extra que consideró “suficientes” en 2016 para difundir mensajes relacionados con la Asamblea Constituyente capitalina.
En el caso de la Consulta ni un minuto adicional a los tiempos ordinarios llegó, pese a que se trataba de una votación nacional condicionada a convocar un 40% de participación para ser vinculante y a que en este caso, igual que elecciones regulares, el gobierno federal tiene restricción a difundir propaganda, salvo excepciones, por lo que habría disponibilidad de tiempos oficiales que pudieron ser ocupados para la Consulta, pero el INE, de forma unánime, considero que no, que bastaba con el poco tiempo ordinario para dar a conocer un proceso nacional, electivo en donde hay jornada de votación.
La decisión era un asunto de interpretación, pero había suficientes elementos para cumplir con informar masivamente sobre un ejercicio que requiere de participación masiva, según la Constitución, para ser vinculante. No sabemos qué tanto afectó la falta de información, de difusión masiva suficiente, el resultado de la consulta, pero sí sabemos que no fue solo una decisión del INE, sino que ningún partido opuso resistencia a ese punto en particular, no se impugnó la medida específica de asumir tiempo ordinario como suficiente para un proceso electivo.
El Tribunal Electoral no se tuvo ni que despeinar con el debate porque no lo colocaron los actores sobre la mesa, quizá porque coinciden con el INE en difundir tan poco la Consulta o quizá porque nadie quiso incomodar a las televisoras y así, se perdió la posibilidad de utilizar tiempos de Estado con la amplitud que la ley permite para el primer ejercicio de Consulta Popular constitucional que se realiza a nivel federal.
Fue el 6 de abril de 2021 cuando las consejeras y consejeros del INE, sin un solo comentario respecto a que el periodo electivo de consulta no puede asumirse como periodo ordinario, optaron por determinar que únicamente se usaría tiempo ordinario para difundir la Consulta en el acuerdo con clave “INE/CG352/2021”, ahí es donde se da por hecho que solo se puede usar tiempo ordinario y en su caso, que ese tiempo es suficiente para difundir el proceso electivo de consulta popular nacional.
Si se trataba de un proceso de votación que requería convocar a 37 millones de personas como mínimo, era evidente que no podía darse una difusión tan limitada, que no bastaba con usar el tiempo oficial en radio televisión dispuesto para periodos ordinarios en donde nada se vota, pero la desafortunada interpretación fue en sentido contrario, desfavorable para la Consulta pero muy favorable a la exigencia de las grandes televisoras, quienes hace años insisten en sugerir que no se asuma como “elección” ningún ejercicio de votación distinto a renovar cargos de gobierno o Congreso, para de esa forma evitar que se asignen pautas con más minutos de tiempo oficial, no pagado, en procesos electivos especiales como son las consultas o como lo fue la Asamblea Constituyente de la CDMX en 2016.
En época electoral el Instituto administra 48 minutos diarios (96 spots de 30 segundos) en cada señal de radio y televisión del país, los cuales se distribuyen entre partidos y autoridades electorales en proporciones diversas. Así, por ejemplo, en época de campañas la mayoría de esos spots son para partidos (41 minutos), pero los tres días previos a que abran urnas de un proceso electivo y el día mismo de la jornada de votación, los 48 minutos, que equivalen a 96 promocionales diarios por señal, van en su totalidad dispuestos para mensajes que el propio INE y otras autoridades electorales difunden.
Cuando es periodo “ordinario”, en cambio, el Instituto solo administra 6 minutos con 7 segundos (12 spots) en cada emisora de radio comercial y 4 minutos con 55 segundos (9 spots aproximados) en cada canal de televisión privada. De esa bolsa, la mitad es para partidos y la mitad para INE y otras autoridades electorales. Es decir, el tiempo ordinario para autoridades es de apenas 6 spots en radio y 4 spots en televisión (privadas), pero como esa mitad se comparte con autoridades locales (el INE usa el 75% de su mitad disponible y el otro 25% lo comparte con autoridades locales), pues quedaron para la consulta solo unos 3 spots al día por cada emisora de televisión comercial, unos 4 mensajes diarios en cada señal de radio privada y menos de 3 spots promedio al día en señales sin fines de lucro.
El Instituto decidió eso, que para difundir la consulta era “suficiente” el tiempo “ordinario” y no determinó nada para aumentarlo, asumió que, con 3 spots en Tv y 4 spots en radio, en lugar de tiempos de periodo electoral en donde tiene derecho a la administración de 96 promocionales (equivalentes a 48 minutos diarios) por cada señal. Hoy son más de 3 mil 390 en todo México.
Si se hubiera optado por dar tratamiento de periodo electivo (pudo hacerlo el INE, pero no quiso), incluso descontando promocionales ordinarios de partidos políticos, junto con los que usan otras autoridades electorales locales, la Consulta pudo tener casi 90 spots diarios por emisora usando tiempos del Estado y no los 3 spots en promedio en TV como ocurrió por esa interpretación restrictiva para difundir Consultas, asumiéndola como periodo ordinario y no como periodo electivo.
Pudieron darle trato de tiempo electoral y no de ordinario (48 minutos diarios), pero no lo hicieron; adicionar, como en 2016, 12 minutos solo para la Consulta, pero tampoco. Ni siquiera se ocuparon los promocionales de autoridades electorales locales.
La Consulta popular padeció un estreno con luces y sombras, con una pregunta edulcorada de que redactó la Corte, una excelente organización técnica en el proceso de instalación de casillas (hay que reconocer ese trabajo profesional de trabajadoras y trabajadores del INE), con poco presupuesto frente al originalmente solicitado pero sobre todo con escasa difusión. Para instalar más casillas era necesario más presupuesto y no llegó, pero para la difusión masiva bastaba con ejercer la facultad de asignar más tiempo de Estado, no solo los spots ordinarios, pero eso tampoco ocurrió.
