(Primera parte)
Jaime Cárdenas Gracia*
Se dice respecto a las reformas en materia electoral que éstas siempre han sido producto del consenso, al menos desde el inicio de la transición a la democracia. Estimo que habría que hacer un estudio minucioso de las reformas electorales desde los años setenta y ochenta del siglo pasado y las del presente, tanto de las constitucionales como de las legales, y nos percataremos que no siempre existió ese consenso que ahora se pregona. Por ejemplo, la reforma de 1989 y 1990 que dio origen al Instituto Federal Electoral fue pactada entre el PRI y el PAN, pero la izquierda formal e informal quedó excluida.
Otro caso fue la importante reforma de 1996, que a nivel constitucional tuvo el consenso, pero en la legislación secundaria, éste ya no existió, y el Cofipe de aquella época sólo fue aprobado por los legisladores del PRI. Las últimas reformas constitucionales y legales importantes –las del 2014– fueron pactadas por los partidos del Pacto por México, pero la izquierda que apoyaba a López Obrador fue excluida de esas modificaciones jurídicas. Esto es, el consenso no siempre se ha dado o no ha sido satisfactorio del todo.
Lo anterior es importante porque en el diseño de las autoridades electorales han existido posturas alternativas a las dominantes que no fueron tomadas en cuenta en esos momentos al no tener la influencia ni la fuerza política para prosperar, y que ahora son las que están en el poder e impulsaron las reformas del llamado “Plan B”. Recuerdo para ilustración de mis comentarios, y sin ser exhaustivo, lo que se planteaba en mis tiempos de consejero electoral –1996-2003– por parte de esas voces en ese entonces minoritarias: decían que las atribuciones con las que contaba la Secretaria Ejecutiva del IFE eran excesivas y debían ser reducidas –la misma figura de Secretario Ejecutivo se estimaba como una cuña de la Secretaría de Gobernación pensada de esa manera por el PRI para compensar la salida del Secretario de Gobernación del organismo–; que era importante integrar en una sola instancia a la Dirección Ejecutiva de Organización Electoral con la de Capacitación Electoral, así como a la estructura desconcentrada que a esas direcciones correspondía (ello fue parte de un estudio contratado externamente por el IFE que se denominó auditoría administrativa).
Que la Junta General Ejecutiva privaba de atribuciones al Consejo General en el ámbito administrativo, siendo que el Consejo General es el órgano superior de dirección, pero que en algunas materias de las que conocía la Junta no lo era, lo que se apreciaba inconstitucional; que la ley que había aprobado el PRI en 1996 no desarrollaba la clasificación constitucional prevista en el artículo 41 de la ley fundamental para que las instancias del entonces IFE se dividieran y se normaran en los ámbitos de dirección, ejecutivos, técnicos, y de vigilancia, y no como ocurría, que se dividían en la ley en centrales y desconcentrados; y que según los encuentros que algunos en esos días tuvimos con el líder opositor López Obrador, los consejeros electorales y principales servidores públicos del anterior IFE nos debíamos reducir sensiblemente el salario y las prestaciones porque a ese dirigente le parecían insostenibles –llegó en más de una ocasión a enojarse muchísimo por nuestras percepciones–.
El llamado “Plan B” es simplemente el traslado de esas ideas y nociones que provienen de antaño a las iniciativas de ley y a los dictámenes y minutas que se han aprobado en el Congreso.
Las objeciones de Monreal
El 14 de diciembre de 2022 Ricardo Monreal, senador de la República, formuló un voto particular respecto a la propuesta de reforma electoral secundaria de ese año1. Señaló que ese cambio legislativo contenía al menos 21 aspectos inconstitucionales. Entre ellos, los siguientes: 1) Las modificaciones a los artículos 40, 209, 225 y 456 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales que reducen los periodos en los procesos electorales incidirían en la equidad de la contienda; 2) La violación a la geografía electoral, así como al diseño y determinación de los distritos electorales, prevista en el artículo 33, numeral 1 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales que, señala en contra de la Constitución, que el INE tendrá 32 órganos locales y hasta 300 en los distritos, los que podrán ser permanentes o temporales según lo determine el Consejo General, sin que la ley establezca un criterio para esa determinación.
3) La reducción, en el artículo 42, numerales 2 y 4 , de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de las comisiones permanentes del Consejo General –de nueve a siete– que violenta la certeza jurídica; 4) El artículo 284 bis de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales que pretende reconocer el derecho de voto de las personas sujetas a prisión preventiva oficiosa, lo que transgrede el artículo 38, fracción II de la Constitución; 5) El artículo 284 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales pretende reconocer el voto de las personas con discapacidad permanente o en estado de postración porque al permitirles votar en sus domicilios se vulneran los principios de libertad y secrecía del sufragio; 6) El artículo 329 numeral 1 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales restringe el voto de los mexicanos en el extranjero a unas cuantas elecciones y con ello se viola el artículo 35 fracción I de la Constitución.
Además, 7) El artículo 329 numeral 2 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales que permite a los mexicanos votar por internet restringe las tres modalidades que actualmente existen, lo que implica una violación al principio de progresividad; 8) El artículo 5 de la Ley General de Partidos Políticos al señalar que la autoridad electoral deberá respetar, en todo momento, la autodeterminación y autoorganización de los partidos viola el principio de paridad consagrado en el artículo 41 fracción I de la Constitución; 9) El artículo 2 numeral 3 de la nueva Ley General de Medios de Impugnación en Materia Electoral al establecer que el orden jurídico deberá interpretarse de conformidad con la Constitución violenta el bloque de constitucionalidad; 10) El artículo 6, párrafo cuarto de la Ley General de Medios de Impugnación en Materia Electoral y los artículos 217 y 218 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación incorporan limitaciones a la autonomía del Tribunal Electoral para resolver con plena jurisdicción en contra de lo establecido en el artículo 99 de la Constitución; 11) El artículo 41 numeral 4 de la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral requiere ajustes para que las diputaciones y senadurías se validen antes del mes de agosto de la elección y no violentar el artículo 65 de la Constitución; 12) El artículo décimo séptimo transitorio que establece el mecanismo de sustitución del Secretario Ejecutivo del INE violenta el artículo 41 de la Constitución.
También, 13) Los artículos que establecen límites a los salarios de consejeros y magistrados violentan el artículo 116 fracción III de la Constitución porque las remuneraciones no pueden ser disminuidas durante el encargo; 14) La propuesta de crear un “Sistema Nacional Electoral” es inconstitucional y contraviene lo dispuesto por el artículo 41 constitucional, base V, apartado A; 15) La eliminación de instancias en el INE y en el Tribunal Electoral que están previstas en la Constitución transgreden la norma fundamental; 16) La modificación de la fecha del inicio del proceso electoral no tiene sustento en la Constitución; 17) El cambio de denominación del titular del Poder Ejecutivo es contrario al artículo 80 de la ley suprema; 18) La licencia de los legisladores que se postulan a la reelección carece de base constitucional; 19) La definición de “votación válida emitida” es cuestionable porque incluye a los candidatos independientes y a los partidos que pierden el registro de la deducción de votos; 20) Las reformas a la Ley General de Comunicación Social son contrarias al párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución; 21) La reestructura del INE afectaría laboralmente a los integrantes del Servicio Profesional Electoral porque muchos de ellos perderían el empleo.
Algunos comentarios a estas objeciones
Respecto a la primera objeción, debe decirse que la Constitución no indica la fecha de inicio de los procesos electorales, y la modificación aprobada en el “Plan B” no reduce los plazos de las campañas ni de las precampañas, por lo que no existe inconstitucionalidad que vulnere la equidad en la contienda por reducir algunas semanas la fase inicial de los procesos electorales. Se establece por el senador Monreal que esa reducción de semanas o días podría tener impactos en la organización de los procesos y en la capacitación de los ciudadanos, lo que, desde luego, no debe constituir un argumento entimemático, sino que debe ser probado, pues el legislador tiene una presunción de constitucionalidad de sus actos2.
Al senador Monreal, también le parece inconstitucional que la reforma a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales aclare lo que debe entenderse por propaganda gubernamental y que esa modificación legal diga que ésta es exclusivamente la comprada con recursos públicos.
Las reformas a la legislación en materia de propaganda gubernamental publicadas en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación de 27 de diciembre de 2022 acotan lo que significa propaganda gubernamental y norman que por ésta debe entenderse la que es pagada con cargo al presupuesto público y etiquetada para ese fin. No constituye, según la reforma, propaganda gubernamental la información de interés público que realizan los servidores públicos y que es difundida en cualquier formato en forma gratuita ni el ejercicio de su libertad de expresión para manifestar opiniones de interés general.
Será muy importante que la Suprema Corte de Justicia de la Nación al conocer las impugnaciones constitucionales sobre estas reformas ponderen los principios sobre libertad de expresión, derecho a la información y rendición de cuentas de los servidores públicos con los de equidad y neutralidad electoral que se derivan del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución. Por mi parte, siempre he pensado que la prohibición del artículo 134 no es absoluta –no debe ser entendida como una regla sino como un principio– y debe respetar los derechos fundamentales a la expresión y a la información de los servidores públicos, y que, caso por caso, debe determinarse si existen o no transgresiones a la equidad y a la neutralidad electoral cuando los servidores públicos ejercen sus derechos constitucionales.
Desde mi punto de vista, las autoridades electorales deben ponderar las prohibiciones de difusión sobre la publicidad gubernamental con los derechos a la libertad de expresión, derecho a la información, derecho a la transparencia en los asuntos públicos y con las obligaciones gubernamentales de rendición de cuentas. La aplicación del principio de proporcionalidad –test de proporcionalidad– ha estado ausente en esta materia. La ponderación es un método interpretativo para solucionar conflictos entre principios constitucionales y convencionales, principalmente para resolver conflictos o colisiones entre derechos fundamentales o, conflictos entre derechos fundamentales y otros principios jurídicos de naturaleza constitucional y/o convencional3.
Además, se deben precisar los parámetros normativos que permitan a los servidores públicos distinguir y conocer qué tipo de propaganda gubernamental está prohibido difundir. No es admisible mantener una prohibición absoluta de la difusión de propaganda gubernamental sin incorporar, más allá de lo contemplado en la norma constitucional y legal, matices y lineamientos ciertos en consonancia y armonía con los derechos fundamentales involucrados y que son afectados por la prohibición del artículo 134 constitucional. No es válido aplicar la Constitución en relación con el artículo 134 párrafo octavo de la Constitución como si la norma fuera una regla de todo o nada, para utilizar la expresión de Ronald Dworkin, y no como una norma que reconoce principios que están sujetos a la interpretación conforme, ponderada, y razonable en los términos del artículo primero de nuestra norma primordial.
Respecto a la segunda objeción del senador Monreal en relación a la reforma al artículo 33 numeral 1 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, tampoco constituye, desde mi punto de vista, una inconstitucionalidad en sí misma. La Constitución no precisa si los consejos distritales serán permanentes o temporales, y tampoco indica cómo deben integrarse. Lo importante es determinar, si con la reforma aprobada, se puede garantizar la realización de los procesos electorales. El legislador estima que ello es posible. Los puntos de vista que sostengan lo contrario deben justificarse. Debe recordarse que el legislador goza a su favor la presunción de la constitucionalidad en las decisiones que adopta. Los que estén en contra de ellas deben probar qué con la estructura desconcentrada aceptada en la modificación legal se pondrían en riesgo las elecciones.
La objeción del senador Monreal no es probada. El Consejo General del INE tendrá que determinar con responsabilidad, y con base en estudios técnicos y de conformidad con la ley, si las oficinas en los distritos electorales son permanentes o temporales. La flexibilidad en el diseño institucional no implica por sí misma inconstitucionalidad. La Constitución no ordena diseños rígidos más allá de lo que ella misma establece.
Sobre la tercera objeción del senador Monreal –la disminución que las comisiones permanentes del Consejo General del INE que a su juicio violenta la certeza jurídica– no aporta razones para justificar sus afirmaciones. La Constitución no señala un número mínimo o máximo de Comisiones del Consejo General como se hizo en 1996 cuando se previó expresamente en el texto constitucional a la Comisión de Fiscalización. En su historia, el Consejo General ha contado con un número variable de comisiones permanentes y temporales. La reforma aprobada propone que exclusivamente se mantengan como permanentes 7 de las 9 hoy existentes, lo que no impedirá al Consejo General crear mediante acuerdo todas las comisiones temporales que considere fundamentales para el desempeño de sus funciones. La Constitución confiere las principales facultades del INE a su órgano superior de dirección, que es el Consejo General, y las comisiones son instrumento o brazo del Consejo General, lo que entraña que a través del Consejo todas las atribuciones fundamentales son realizables, ya sea por sí mismo, o a través de las comisiones temporales que decida crear, además de las que la ley considera permanentes.
(Continuará)
*Investigador titular en el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM
1 Monreal, Ricardo, Voto particular respecto del dictamen de las comisiones
unidas de gobernación y estudios legislativos segunda a la minuta con proyecto
de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley
General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de la Ley General de
Partidos Políticos y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y
expide la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral,
14 de diciembre de 2022, 292 páginas (Posicionamiento General Reforma
Electoral).
2 Cárdenas Gracia, Jaime, Manual de argumentación jurídica, México,
Porrúa, 2014.
3 Alexy, Robert, “Epílogo a la teoría de los derechos fundamentales”,
traducción de Carlos Bernal Pulido, Revista Española de Derecho
Constitucional, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
número 66, 2002, pp. 56 y ss.
